李克强总理在政府工作报告中明确了今年粮食产量要稳定在1.1万亿斤以上的目标，同时提出实施耕地质量保护与提升行动，全面提高农产品质量和食品安全水平等要求。两会期间，东北黑土层变薄、南方土壤酸化、华北平原耕作层变浅、土地退化污染等耕地质量问题倍受关注。
3月8日，6位全国两会代表委员应邀走进国土资源部农用地质量与监控重点实验室，与相关领域专家共同探讨如何加强农村土地管理，促进黑土资源保护与利用。这场探讨始于东北黑土地资源，由此延伸到全国范围内的耕地质量保护与提升，并拓展到对粮食安全的重新审视：粮食安全的关键筹码在于“良田、良法、良用、良制”，而这些也正是创新耕地保护制度的突破点。
【直击现实】
何以应对耕地质量危机？
耕地质量保护和提升要综合土地国情、生产实践、社会管理和人文条件等多种因素，从保护、维护和修复3个层面在耕地综合生产能力上下功夫。对此，不仅要研究新技术、新方法，更要研究农村土地管理方式、制度、机制的创新与法制的完善，重视调动“人”尤其是农民的积极性、主动性。
3月8日14时30分，国土资源部农用地质量与监控重点实验室迎来了6位全国两会代表委员：全国政协委员、国土资源部副部长胡存智，全国人大代表、西南大学资源环境学院院长谢德体教授，全国政协委员、河南农业大学副校长张全国教授，全国政协委员、国土资源部土地利用管理司司长廖永林，全国政协委员、河北农业大学资源环境学院院长许皞教授，全国政协委员、中国土地勘测规划院地价所所长赵松。
他们为了一个共同的目标而来：更为详尽地了解我国耕地质量状况，为耕地质量保护和提升寻找治本之策，为保障国家粮食安全、食品安全和生态安全等民本要是献智献策。
耕地，承载着国计民生的发展大计，当前正遭遇着难以承重的负荷。我国的耕地质量退化或下降程度到底如何？在重点实验室里，全国两会代表委员们把目光聚焦到了黑土资源上。黑土是非常珍贵的土地资源，经过漫长的地质年代形成，具有性状好、肥力高、适合植物生长的特性。我国东北地区松辽流域是全世界三大黑土区之一，是我国重要的商品粮基地。黑土资源作为不可再生的环境资源，在我国的粮食生产和生态环境中具有不可替代的重要地位。
“中国粮食实现‘十一连增’是一个了不起的成就，但与之并存的是耕地的不当利用、不足利用和过度利用。东北粮仓在作出巨大贡献的同时，面临着黑土地量减质退的严峻局面。这不是一个小事情。我们的饭碗中，以种种不健康的耕地资源利用方式生产出来的粮、菜、油在增加。对此，必须切实贯彻中央要求，优先组织实施黑土地质量保护与提升行动。”重点实验室主任郧文聚说。
通过国土资源部农用地质量与监控重点实验室吉林梨树试验站的研究成果介绍，与会的代表委员们了解了黑土资源的真实现状：在粮食增产压力不断增加的重负之下，黑土地有机质含量整体降低88%以上，肥力下降，对化肥的依赖增加，甚至粮食产量一半靠化肥，“如果不用化肥，最高能减产6成”。黑土层厚度从20世纪50年代的50厘米~70厘米下降到了21世纪10年代的20厘米~40厘米，耕作层变浅、结构更紧实了。
黑土地何以变得如此“沉重”？“现代集约化农作制度下，用养脱节是黑土地退化的根源。”任图生教授根据实验室研究成果详细分析了相关原因。在单一的种植制度下，黑土地长期承受着高强度翻耕，地表缺乏覆盖，水蚀风蚀严重，很少用甚至不用有机肥，土地输出远远大于投入。再加上近年来一些不合理围垦，水土流失、农业面源污染、建设占用等原因，一些黑土资源已被永久破坏，造成黑土功能衰退、肥力下降、生态恶化等问题，亟待引起各方面的高度重视，尽快采取有力措施予以保护。
退化是自然土壤开垦为农田后的普遍现象，人类的过度开发、不当利用会加重退化程度。尽管如此，只要措施得当，退化现象是能够逆转的，黑土地的生产力也是可以恢复的。在重点实验室专家们眼里，从单纯的土壤研究看来，退化逆转的关键之举在于提高土壤有机质含量，保证有机质达到一个合理的平衡点。
对此，重点实验室专家提出“保护”和“培育”并重的应对方案。“保护”就是保持地表覆盖，减少对土壤的扰动；“培育”则是指在减少土壤扰动的前提之下，增加有机投入，通过合理轮作增加作物的多样性，推行少免耕农作制，主张秸秆覆盖还田。此外，还要推行土地机械化种植与规模化经营。
今年的政府工作报告中出现“增加深松土地2亿亩”的要求，对于代表委员和实验室的专家们来说，这并不陌生。2014年的政府工作报告中就有“发挥深松整地对增产的促进作用，今年启动1亿亩试点”的要求；2010年中央一号文件曾强调“大力推进机械化深松整地”；2009年国务院常务会议也曾明确提出“实施土壤有机质提升和深松作业补贴”。
“东北黑土地资源的退化的确值得重视，其他地方也存在类似问题，全国的耕地质量总体状况堪忧。”与会的代表委员们关注点远远超越了深松整地以及轮作方法等技术问题，也超越了土壤学科和地域范畴，而是看重从土地管理制度改革的层面看耕地质量保护与提升。
“没有科学研究就没有科学决策。”全国政协委员胡存智认为，落实和实施好耕地质量保护与提升，需要有科学研究作支撑。对于不同区域的耕地质量到底下降到什么程度，哪些地方的耕地需要整治提升等问题，都要通过科学研究拿出准确的数据和判断来支撑科学决策和工作安排。耕地质量建设一定要有科学的态度，相关研究要树立“大土地”概念，从保护、维护和修复3个层面来稳定和提升耕地的综合生产能力。对此，不仅要研究新技术、新方法，更要综合土地国情、生产实践、社会管理和人文条件等多种因素，研究农村土地管理方式、制度、机制的创新与法制的完善，重视调动“人”尤其是农民的积极性、主动性。
这一观点得到其他代表委员们的认同，座谈重点由点及面拓展到了耕地数量、质量和生态并重管理的改革与创新：既要动态监控耕地红线综合状况，又要为生态良田建设以及良田良用提供科技支撑、制度保障乃至法制基础。
【重新审视】
连年增产就是粮食安全？
连年增产并不等于粮食安全，质量安全基础上的数量，才是粮食安全的基本要义。耕地质量保护与提升要兼顾耕地的生产和生态双重功能，除了技术方法问题，关键是要通过转变管理方式，创新管理制度和完善相关立法的形式确保良田良用。
今年政府工作报告提出今年粮食产量要稳定在1.1万亿斤以上，保障粮食安全和主要农产品供给。但日益严重的农药残留、重金属超标等农产品质量和食品安全问题，让与会代表委员们开始重新审视粮食安全的内涵。
难道数量安全就等于粮食安全吗？“我国粮食产量已经实现了‘十一连增’，但这并不意味着保障了国家粮食安全。”在全国政协委员张全国看来，国家粮食安全绝对不能仅仅停留在数量的连年增产上，而更应该体现在耕地健康和农产品质量的安全上。质量安全基础上的数量，才是粮食安全的基本要义。
对此，今年的政府工作报告也有明确要求，“实施耕地质量保护与提升行动”，“全面提高农产品质量和食品安全水平”。对此，与会代表委员们认为，贯彻落实这一要求尤其要重视源头治理，那就是首先要保护高质量、无污染的耕地；其次是通过土地管理方式创新确保良田良用，保障整个种植过程科学、无损害、无污染；再次是粮食生产、加工、储存和运输等后期控制；最后才是农产品和食品的加工与流通。
“耕地质量保护与提升并非单一技术能解决的问题。”对于最基础、最根本的耕地质量，与会专家们就“既要保护，也要维护，还要修复，必要时还要调整、休耕、退耕”达成共识。对于耕地尤其优质耕地要确保不占用、不污损，同时要促进良田良用，防止耕地质量下降，更要对退化、污损的耕地进行有效修复。
在这个问题上，大多数与会代表委员认为，先进技术、科学方法固然重要，但这在更大意义上来说是土地管理方式和制度完善问题。他们以秸秆还田提升耕作层有机质为例展开探讨:为什么秸秆焚烧现象屡禁不止？关键还在于以“受处罚、受处分”为主的传统管理方式没有改变，再加上秸秆焚烧执法主体不明晰，只能威慑极少数人。但有些地方转变管理方式，尝试用市场的方法解决这个问题收效明显，就是给予不焚烧秸秆的农民补贴，并鼓励秸秆还田或综合利用行为。对此，代表委员们建议在管理方式转变的基础上创新制度，以立法的形式进行约束，并为秸秆综合利用明确思路或者出路。
代表委员们认为，这种管理制度创新同样可以拓展应用于耕地保护。其中，关键是要通过转变管理方式，创新管理制度和完善相关立法的形式确保良田良用。“现行的小农经济限制了农业科技的应用，‘一家一户’的家庭承包经营模式能够解决温饱问题，但解决不了良田良用发展现代农业的问题。”全国人大代表谢德体认为，农产品安全和食品安全从源头上来说要从国家政策层面首先保证种植基地的土地安全，实时监测或监控其耕地质量状况。第二道门槛是要保证耕地投入的安全，将肥料、农药或灌溉水的质量控制在合理范围之中。第三道门槛是管理安全，对播种、施肥、打药等耕作过程进行规模化统一规划、管控。最后一道门槛才是进市场之后的监管。如果能够确保前3个安全，基本都能够做到“吃得放心”。但前3个安全需要通过培育种植大户、合作社等来推进农业技术推广与规模化经营管理来实现。
“耕地保护的核心就是保护耕地的生产能力，而产能保护就是要保护耕地的数量、质量和生态功能。”全国政协委员许皞认为，耕地保护是对粮食安全的源头保障，可以通过人为干预使耕地有机质保持合理水平，并通过更新措施保持其活性，但耕地的质量不仅仅限于此。在确保耕地数量的前提下保护质量，提高耕地生产和生态的双重功能尤为重要。就此，他这次在两会上提交了关于京津冀协同发展耕地生态功能的提案。他建议土地整治要更多关注耕地水土流失问题，以试点的方式控制或治理缓坡耕地的水土流失。
【源头保障】
有了良田还需要做什么？
确保粮食安全要建良田、推良法，更要谋良用、出良制，在对农用地质量的动态监测与监控过程中不断调整管理措施，因地制宜推进耕地质量保护与提升。一些先进的技术、方法得不到应用与现行管理体制与方式有很大关系，有待于耕地保护制度的创新与完善。
“良田、良种、良法”曾被视为影响国家粮食安全的三大要素，但是研究者们发现，有了这些似乎还远远不够。与会代表委员们认为，这一切都离不开“良用”，而“良用”的关键是“人”。那么，如何充分发挥“人”的作用确保良田良用，成为攸关命题，而这，恰恰也要靠土地管理的制度创新与法制保障。
“确保粮食安全的立脚点其实就是保护耕地的生产能力。有良田还需良用更要有良制，但良用、良制应该有差别化理念，而不能一个模式‘一刀切’下来。”全国政协委员廖永林认为，不仅要明确坚守耕地红线要“守什么”，耕地质量保护要“保什么”，还要针对不同地域环境、不同耕地等别、不同自然条件、不同生产模式甚至不同作物品种实行因地制宜的耕地生产能力保护与建设，同样，良田、良法、良用与良制也应该如此。此外，还要加强对农用地质量的动态监测与监控，并在此过程中不断调整管理措施，使耕地的生产能力实现最大化、最优化。
“在耕地质量保护与提升中，科技手段当然会发挥不可替代的作用，但最终良田良用还是要靠制度建设与法治完善。”重点实验室的李保国教授认为，一些先进的技术、方法得不到应用与现行管理体制与方式有很大关系，比如在东北小农顺坡耕作很难解决水土流失问题，而实现种植大户规模经营之后就更容易有效解决。“在耕地质量问题上，制度改革远比科技创新更重要。我们并不缺少提升耕地质量的技术、方法和手段，但更应该思考，为什么农民不愿意照做？”他建议借鉴国外先进理念，所有的农业补贴都只有在农户掌握或者应用了相应的新技术、新方法之后再发放，以此来调动农民自发保护和建设耕地质量。
“保护和建设良田固然重要，但是耕地污染、撂荒等问题更不容忽视。相比之下，对后者的治理也更复杂，更困难。良田良用最终还要依靠土地管理制度创新。”全国政协委员赵松认为，对于耕地红线的来源、内涵与外延要更全面地向全社会宣解，使耕地数量、质量和生态保护赢得社会共识，这也是良田良用的基础要素之一。
由此看来，保护与提升耕地质量，确保粮食安全，制度创新不可缺。“尽管我国粮食连年增产，但粮食产量呈现南降、北升，西北地区增加最快，其次是东北地区。这种格局的变化，实际上是付出了重大的生态代价。”重点实验室郝晋珉教授认为，耕地质量既包括土地本身，也包括环境、人文、政策和管理的质量。耕地生产格局的变化同样会对生态环境产生影响，雾霾的出现恰恰反映了整体环境容量已经接近或达到临界点的信号。耕地质量的提升不仅仅是土壤有机质的保护与提升，而应综合自然、经济和社会等多种因素，根据生产实际需求进行有针对性地综合整治，生态要素也在其中。
“从解决生产实践问题的层面看耕地保护，良田、良法、良用、良制最终还要发挥市场机制的决定作用，充分发挥耕地承包经营权所有者和使用者的能动性。”在重点实验室朱道林教授眼中，无论是制度创新还是法律完善，都要在尊重自然科学的基础上遵循客观市场规律，更多考虑运用经济手段调动行为主体的积极性。“种地的事情就该交给农民。包括深松土地、土地整治等工作一定要尊重农民意愿，征求农民意见。”
经过近4个小时的讨论，6位全国两会代表委员与重点实验室专家们就相关问题达成共识：粮食安全以耕地的生产能力为根基，而耕地的生产能力不仅是集数量、质量和生态于一体的综合概念，更与生产实践、管理制度和人文条件密不可分。确保粮食安全，不仅要建良田、推良法，更要谋良用、出良制。与之相对应，耕地质量保护与提升不仅仅要在新技术、新方法、新理念上有所突破，更有待于耕地保护制度的创新与完善。
