“大力发展农业产业化，积极发展多种形式适度规模经营。”2014年11月22日召开的中央农村工作会议作出部署。
以土地为载体的适度规模经营之路该怎么走？将对土地管理工作提出哪些挑战？
走出片面追求规模误区
不仅追求产量提升，更要追求劳动生产率、土地利用率、粮食品质的提升
土地规模经营，是针对家庭联产承包责任制分散经营存在着不利于大型机械农田作业、生产成本高、产出率低等诸多弊端，派生的又一新的土地经营模式。
经过各地多年探索，以农业合作社、农机合作社、种粮大户、家庭农场等经营主体为平台，已经形成了一条崭新的、具有方向性的土地规模经营之路。
江西省安义县的种粮大户凌继河告诉记者，由于机械化耕作和科学种植，如今1000亩地只需五六个人管理，中稻亩均产量达700多斤，远超当地一般农户零散种植。
四川毕节市曾对土地流转后的规模效益做过一项调查。调查显示，流转的土地使用率高达98%以上，使一些原本荒废的土地都得到了有效利用，流转的土地比流转前的使用效率普遍得到提高。
没有规模就没有效率、没有效益。但规模化多大才算适度？人多地少的国情决定了我国不可能单一地搞大农场、大公司经营，家庭经营在相当长的时期仍是农业经营的主体。
国土资源部土地整治中心副主任郧文聚认为，简单的土地经营面积扩大并不意味着朝现代农业方向发展，“不仅是产量提升，更要追求劳动生产率、土地利用率、粮食品质的提升。”
他指出，当前一些种粮大户、农业企业只是把一家一户的地集中起来，尽管规模很大，但生产方式、土地利用方式没有发生根本性转变，没有走节约集约土地和绿色发展的道路，有的甚至要靠国家农业补贴支撑。这种“规模”显然不值得鼓励。
南方某市国土部门负责人告诉记者，近年来，该市在以土地整治为平台引导土地流转过程中，不再局限于大规模，而是追求以创造实际农业生产规模经营为目的，加大对特色农业、家庭农场的扶持。“我们在思考全部打造千亩、万亩的项目，是否符合市场需求？企业能否持续高效经营？”
此前，中央农村工作办公室副主任陈锡文曾指出，适度扩大农业经营规模，可以提高经营效益，但经营规模也并不是越大越好。作为农业的基本经营主体，在一定的投入水平、技术水平、生产条件下，农户的经营规模会受到多方面的限制。经营规模超自身经营能力后，资源利用率、土地产出率和经济效益都可能下降。
有专家指出，农业的规模经营绝不仅仅意味着只是集中土地。现代农业的经营规模受农业生产资料供给、农业技术服务等多种因素综合影响，单个要素投入规模的大小，并不能决定综合效益的高低和生产方式的先进程度。因此，要在引导土地资源适度集聚的同时，通过引导农民走向联合与合作、开展社会化服务。
在2014年9月中央深改组第五次会议上，中共中央总书记、国家主席习近平指出，发展农业规模经营要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应。
郧文聚认为，这“三个相适应”准确表达了“适度规模”的内涵。
“大块地”面临监管挑战
加强用途管制，对农民的土地产权保护应有更长远的考虑
面对规模经营的加速发展趋势，土地管理也将面临诸多挑战。
中国土地经济研究院市场研究室的谭文兵在调研中了解到，土地经营权流转由于缺乏规范的运作程序，纠纷不断甚至引发一系列社会问题，成为目前困扰基层的一大难题。
他建议，从制度建设角度出发，政府应当积极推进土地有形市场建设，制定土地承包经营权流转价格评估办法，健全土地价格形成机制。为确保农民在土地承包经营权流转中的主体地位,要全面开展土地确权工作,做好农村土地确权、登记、颁证工作,进一步明晰土地产权，清晰界定集体与农户土地权利之间的界限。“随着不动产统一登记的推进，农村土地产权制度和市场建设的意义更为凸显。”
“在农民的土地产权保护问题上，应该考虑更长远。”中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云指出，随着工商资本下乡，可能会带来土地经营权的“垄断”，从而造成农民土地权利事实上的虚化。因此，一方面要对工商资本有所限制，另一方面，要保证农民在土地流转过程中拥有“否决权”，以及流转后对土地处理有“优先权”。
此外，多位受访专家表示，在发展多种形式适度规模经营过程中，土地的非农化冲动需要警惕。
2014年11月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，明确要求加强土地流转用途管制,执行最严格的耕地保护制度，切实保护基本农田。严禁借土地流转之名违规搞非农建设。严禁在流转农地上建设或变相建设旅游度假村、高尔夫球场、别墅、私人会所等。严禁占用基本农田挖塘栽树及其他毁坏种植条件的行为。严禁破坏、污染、圈占闲置耕地和损毁农田基础设施。坚决查处通过“以租代征”违法违规进行非农建设的行为,坚决禁止擅自将耕地“非农化”。
在郧文聚看来，上述提法都是扎“笼子”的做法。“土地不管怎么流转,土地用途的法律准则不能丢。用途管制作为一种公共权力一定要坚持,只有这样才能保证我国的粮食安全,才能维持我国土地市场秩序。”
邹晓云指出，不仅是在土地流转过程中，而重要管理节点是土地流转之后的用途管制。他指出，应该警惕规模经营的农业企业，以建设农产品加工、仓储、销售等配套设施的名义，突破现有农业设施用地的限制，改变土地的性质。
业内人士表示，事实上，农村土地用途管制的规定一直存在，但违法违规现象未曾停止。随着土地流转加速，需要配合刚性监督和惩罚办法，对土地流转的非农化利用进行有力打击。