董祚继 | 从土地利用规划到国土空间规划——科学理性规划的视角
全文刊发在《中国土地科学》2020年5期
作者：董祚继
单位：中国科学院大学国家土地科学研究中心
内容提要：
研究发现：国土空间规划要着力强化可持续发展、高质量发展、以人民为中心的发展观念，在规划体系建设中处理好空间规划与发展规划、国家规划与地方规划、总体规划与专项规划详细规划的关系，把重塑国土空间开发保护格局和推动自然资源节约集约利用和自然资源资产保值增值同时作为新时代规划的主要任务，全面推进空间规划基本理论、基础性方法和前沿性方法研究，创新规划实施的行政、法治、经济、社会和技术机制。
关键词：国土空间规划；规划观念；规划体系；规划任务；规划方法；规划实施
引 言
党的十八大以来关于空间规划体制改革的一系列重大部署，其主要背景是推进生态文明建设，实施可持续发展战略。2015年9月出台的《生态文明体制改革总体方案》，明确空间规划是“可持续发展的空间蓝图”。《若干意见》）进一步强调，国土空间规划“是加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设、建设美丽中国的关键举措”。作为可持续发展蓝图的国土空间规划，必须强化人与自然和谐共生、绿水青山就是金山银山、山水林田湖草是一个生命共同体等理念，把生态优先、绿色发展作为规划的基本遵循，把节约优先、保护优先、自然恢复为主作为规划的基本准则，把严守生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界作为规划的基本任务，优化国土空间保护开发格局，促进美丽中国建设。
规划体系：变革图强
《若干意见》明确了建立健全国土空间规划体系的目标，涵盖编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系，其中，编制审批体系可概括为“五级三类”，即以国家、省、市、县和乡镇五级行政区划范围为对象制定的国土空间总体规划，针对特定区域、特定领域、特定功能制定的空间利用专项规划，以及在城镇开发边界内制定的城镇详细规划和在城镇开发边界外制定的村庄（详细）规划。“五级三类”规划编审体系，形式上基本沿用了过去土地利用规划的组织架构，并充实了城乡规划的要求；而在内容上则需积极扬弃，取长补短，吐故纳新。
应当看到，中国土地利用规划、城乡规划体系的形成和丰富，是随着社会主义市场经济的发展逐步“去指令性计划”的过程，由“计划一统”到“多规并立”是历史发展的必然，在国家空间治理中也确实发挥了积极作用。同时也应当看到，“多规并立”的不足和挑战正日益显现，主要是：规划种类日益繁多，交叉重叠甚至相互掣肘，导致空间管理决策分散、执行低效；规划层级不断增多，事权错配、权责不对等，影响空间政策的统一性和有效性；规划审批流程复杂、周期过长，决策过程不够透明，影响政府效率和规划公正性；地方领导干预过多，规划朝令夕改，影响规划的科学性和权威性。针对这些问题，《若干意见》要求建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，形成全国国土空间开发保护“一张图”。按照这一要求，要着力处理好各类各级规划之间的关系。
3.1 空间规划与发展规划的关系
二者功能不同。《若干意见》明确，“强化国家发展规划的统领作用，强化国土空间规划的基础作用”。发展规划涵盖经济社会发展的各个领域，重在战略引导和政策指导，要避免发展规划空间化。空间规划聚焦国土空间的源头保护、过程管控和退化修复，重在开发控制和空间组织，要避免空间规划产业化。二者相互联系。发展规划要适应国内外发展环境和市场变化，期限不宜过长；空间规划着眼长远可持续发展，期限不宜太短。空间规划应当通过5年一次的评估调整，与发展规划在发展目标、发展任务和空间政策等方面做好衔接，为生产力布局和重大任务落地提供保障。但从长远可持续发展出发，生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线不能随意更改，生态、农业、城镇三大空间的基本格局应当保持稳定。
根据《若干意见》，国土空间规划是对一定区域国土空间开发、保护、利用、修复在空间和时间上作出的安排。这一界定与传统上对土地利用规划的定义相比，主要是用“国土空间”取代了“土地资源”，深刻理解国土空间的时代内涵就成为准确把握国土空间规划任务的“总钥匙”。
一要促进城乡居民土地财产增值。科学合理的空间规划在维护社会公共利益的同时，可以促进城乡土地增值，增加土地用益物权。二要加强自然保护地建设。自然保护地是生态建设的核心载体、全体人民的宝贵财富，在自然资源资产增值中占据突出地位。要加大保护和建设力度，以保持生态系统完整性为原则，加强各类自然保护地整合优化，加快构建科学合理的自然保护地体系。三要推进国土整治修复。遵循自然规律和生态系统内在机理，推进零星分散、单一要素的整治模式，转向全域全要素土地综合整治，转向山水林田湖草系统修复，增加自然资源资产价值，提升全体人民福祉。
现代意义的空间规划是市场经济发展到一定阶段、作为市场机制的对立物出现的一种政府规制手段，是对市场失灵和市场缺位进行纠正、弥补的必要措施。因此，现代空间规划除保留传统的土木工程学技术方法外，还融入了地理科学的空间分析和公共管理学的社会治理方法手段。
改革开放以来，土地利用规划在继承传统土地利用工程技术的基础上，也大量应用地理学、管理学和生态学的知识技术。各相关学科的知识方法融合交汇、启发借鉴，支撑了土地利用规划的发展。
但是，历史地辩证地看，土地利用规划的理论和方法发展仍然不够充分，尚未形成独立完整的学科体系。应该看到，土地利用规划在战略分析方面，对于经济、社会、文化及外部环境等因素的综合把握，与区域规划相比确有差距；在空间分析方面，对于空间形态、格局、过程的整体研究，与城市规划相比有所逊色。国土空间规划作为空间类规划的“多规合一”，需要各类规划方法兼容并蓄、融贯集成，形成新的综合优势，并根据时代发展赋予的新任务新要求，大力推进理论创新和方法创新，切实提高规划的科学性。
空间规划方法离不开理论指导，但对其理论构成至今仍未形成共识。空间规划学无法做到数学、物理、化学、生物等自然科学那样有大量的自然规律、基本法则贯穿，也难以做到经济学、社会学、管理学、法学等社会科学那样有丰富的基本原理、共同价值支撑。但若把理论作为从实践中来、又指导实践的系统知识范畴，则空间规划理论就是客观存在并不断发展的。这些规划理论都需要结合正在进行的规划实践深入研究。
国土空间规划作为“重构性”改革，应全面梳理现有相关规划的编制办法和规范，重建规划技术标准体系，推进规划编制的程序化、规范化和制度化。已经出台的技术文件，有的针对性不强或不够严谨，有的需要各地补充细化。对那些基础性问题，亟待加强研究。
以大数据、云计算、物联网、移动互联网、人工智能、5G网络、无人机、自动三维建模等为代表的新一代信息科技与测绘地理信息技术深度融合，催生了时空信息平台等前沿应用型技术，为国土空间规划能力建设创造了重要条件。此外，对于“三生”空间的格局—过程—功能的系统分析，对于国土空间演变的自然过程和社会文化过程的综合研判，对于城市群、都市圈、中心城市的规模、结构、形态的生长规律研究，对于城市设计、乡村营造的科学与艺术相结合研究，对于公众参与的方式过程研究等等，共同提出了中国国土空间规划的划时代课题。
中国空间规划实施不佳问题一直为人诟病。《若干意见》把规划实施同规划编制一同部署，对规划实施和监督作了较全面安排，表明了对规划实施的重视。要深入总结国内外空间规划实施的经验，着力创新规划实施机制。
中国土地利用规划发展过程中也经历了实施困难，但实施效果相对较好。其主要做法，一是实行自上而下的规划管控和逐级传导，保障主要指标上下一致，从而有利于上位规划的落实；二是总体规划与年度计划、用地预审、农用地转用审批相结合，建立了相对完整的土地用途管制制度；三是针对建设占用耕地压力持续增大，采取国家统筹、补改结合、算大账、承诺制等措施，确保占补平衡，守住耕地红线；四是面对建设用地供求矛盾日益加大，在严格控制建设用地规模扩大的同时，探索形成了一系列增加建设用地供应的路径和办法。这些改革举措至今仍然显示出较强的适应能力。其基本经验，就是既注重发挥土地公有制优势，健全土地宏观调控和微观管制制度，坚守土地底线；又注重用改革的办法解决面临的突出矛盾，建立完善市场配置土地的机制，促进要素流动，拓展发展空间。
随着“多规合一”的推进，中国空间规划的实施面临全新的任务、环境和挑战，要抓住空间规划体制改革契机，全面创新和完善规划实施的行政、法治、经济、社会和技术机制。改进行政管理，推进“多规合一”，坚持一张蓝图绘到底，不另设其他空间规划，强化专项规划、详细规划与总体规划的协调衔接；严格规划修改条件，完善规划修改程序，防止随意修改规划；建立统一的国土空间用途管制制度，强化“多审合一”“多证合一”“多测合一”。推进法治建设，加快完善规划实施的法律法规体系，促进规划实施由主要依靠行政手段向主要依靠法制手段转变；加强空间规划执法和司法，严肃查处违规建设行为，规范政府规划权力的行使，保护权利人合法权益。强化经济调节，综合运用区域、产业、财政、金融等手段，发挥重大基础设施和重点工程项目的投资导向作用；建立健全发展权转移制度，完善财政转移、生态补偿、耕地保护补偿等公共政策工具，推进碳排放权、排污权、增减挂钩等产权交易，推动城乡要素自由流动和平等交换。创新社会治理，建立协商合作机制，支持政府间通过签订合约来推动空间规划落实；完善社会监督，扩大公民有序参与规划，保证公众的知情权、参与权和监督权，夯实规划实施的民意基础。推广先进技术，加强对空间资源利用变化的动态监测，严格各类管控边界、约束性指标、重要保护目录、重大修复项目等进展监控，建立规划评估预警机制，健全规划定期评估制度，激发规划的旺盛生命力。
国土空间规划作为空间规划体制改革的产物，既要继承包括土地利用规划在内的原有空间规划的优点，也要注意克服其不足，根据国土空间治理现代化的战略需要，在规划观念、体系、任务、方法、实施等方面进行全方位、重构性变革。在这一过程中，应当借鉴国际空间规划发展的经验，立足中国实际，发展具有中国特色的国土空间规划理论和方法，以更好地指导“多规合一”的实践。