土地整治动态
第1期（总第582期）
国土资源部土地整治中心 2014年1月9日
近期相继召开的中央经济工作会议、城镇化工作会议和农村工作会议，围绕经济发展、抓好粮食安全保障能力建设、加强农业基础设施建设等方面，对坚持最严格的耕地保护制度提出了新的要求，进一步明确了要确保中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上，中国人的饭碗应该主要装中国粮。习近平总书记在中央城镇化工作会议上指出：要按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，形成生产、生活、生态空间的合理结构。耕地红线要严防死守，红线包括数量，也包括质量。各地要按照严守底线、调整结构、深化改革的思路，严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度，切实保护耕地、园地、菜地等农业空间，划定生态红线，控制开发强度。笔者结合实地调查和工作实践，对严守耕地红线做了以下几点思考：
一、强化耕地质量考核，深入落实省级政府耕地保护责任目标考核制度
党中央、国务院一直高度重视耕地保护工作。2005年，国务院出台了《省级政府耕地保护责任目标考核办法》，将耕地保有量、基本农田保护面积、耕地占补平衡和基本农田占用补划三项内容作为考核省级政府履行耕地保护责任目标情况的重要指标，在确保全国耕地数量动态平衡方面取得了显著成效。但在耕地质量考核方面，虽然提出了耕地质量建设与管理的考核内容，但由于缺少耕地质量变化趋势、变化强度、空间分布规律等基础数据支撑，仅仅在土地整治建设、高标准基本农田建设及农业部门的地力等级监测等方面开展了考核工作，尚未形成对耕地质量动态变化情况的系统考核体系。目前，《农用地质量分等规程》已于2012年作为国标正式实施，全国31个省（区、市）根据最新的土地变更调查成果，全面完成了耕地质量等别更新，部分省份也开展了年度更新、日常评价与监测等工作。有鉴于此，建议在省级政府耕地保护责任目标考核中加大对国土部门耕地质量建设工作制度建设、组织机构、经费保障等方面的考核力度，增加耕地质量变化趋势及强度等方面的考核内容，提升耕地质量红线考核指标的权重，深入落实省级政府耕地保护责任目标考核制度。
二、实行“占一补一，先补后占，以补定占，等别约束”，加强耕地质量占补平衡考核力度
无论是用于占补平衡，还是用于耕地总量平衡的补充耕地，质量不高，尤其是用于占补平衡的补充耕地质量不高，一直是大家公认的看法。2013年5月26日，光明日报刊发了题为“耕地资源可持续利用与国家粮食安全”的文章，文章指出：耕地保护“重数量、轻质量”主要表现就是耕地占优补劣现象，一些城镇周围和交通沿线质量好、基础设施好的良田沃土被大量占用，部分新补充耕地主要分布在耕作条件相对较差的地区，耕地质量总体下降，已严重影响到我国耕地生产能力，威胁国家粮食安全。党中央和国务院一再强调积极构建耕地保护共同责任机制，然而舆论更多的是直接将矛头指向国土资源部门实施的补充耕地质量的问题，因此在耕地占补平衡制度落实上，应实行“占一补一，先补后占，以补定占，等别约束”的原则，严格按照补充耕地数量和质量等级的情况，实行倒逼机制来确定建设占用耕地的数量和质量等级，建设占用耕地的质量等级不能高于补充耕地质量等级。对于国家重大工程、重点建设项目占用耕地，在实现数量“占一补一”的基础上，如果补充耕地质量低于建设占用耕地质量等级的，可考虑通过实施土地整治提升的耕地质量等级及产能来弥补因占用损失的产能，确保产能上的平衡。严守耕地红线不是国土资源一个部门的事情，坚持建设占用和补充耕地数量、质量双平衡是落实最严格耕地保护制度的手段，也是全面贯彻落实耕地保护共同责任机制的深入体现。
三、严格控制土地开发强度，稳步提升耕地质量等级，积极提高土地生态承载潜力
我国耕地后备资源已经十分有限，而且大部分位于生态脆弱地区，如果一味垦荒造田，会造成极其不利的影响。同时通过土地开发来实现补充耕地的目标，也容易让人产生后备资源无限的认识误区，在这种误区的引导下，会导致地方政府在近期利益驱动下，占用大量耕地，理由很简单，占了耕地大不了再在其他地方补上。这种观念具有双重危害，它不仅减少了耕地，而且还减少了耕地后备资源，实际上保护耕地的后备资源同样是保护耕地的一项重要内容。耕地数量、质量和生态的关系，就如同是以耕地质量为支点，两边分别是数量和生态的跷跷板，如果一味追求通过土地开发增加耕地数量，势必会减少维持生态用地数量平衡的砝码；反之，一味的通过退耕还林、还草、还牧、还湖的方式增加生态用地，耕地数量的砝码就会减轻，就会威胁国家的粮食安全。因此，坚持数量、质量、生态并重管理的理念，应该以提升现有耕地质量为基点，充分协调好位于耕地质量基点两端的耕地数量和生态用地数量，既要合理控制土地开发增加耕地数量的强度，也要积极提升耕地及其他土地资源的生态承载潜力。
四、建立健全耕地质量等级日常评价与监测及年度更新制度，深化成果应用力度
2012年，国土资源部印发了《关于提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理的通知》（国土资发〔2012〕108号）和《关于印发〈耕地质量等别调查评价与监测工作方案〉的通知》（国土资厅发〔2012〕60号）两个耕地质量管理文件，进一步明确了今后耕地质量建设与管理的相关要求，各地积极开展了试点工作。2014年，我部将全面部署开展耕地质量等级年度更新和监测试点工作，通过系统掌握全国年度内因建设占用、灾害损毁、生态退耕、农业结构调整、土地整理复垦开发、高标准基本农田建设等原因引起的耕地数量、质量及产能变化变化情况，为全面提升耕地质量建设与管理水平夯实基础。建议在此基础上每年发布《中国耕地质量报告》，并根据耕地质量等别及产能变化情况调整新增建设用地指标计划安排、高标准基本农田建设任务分配、土地整治项目及新增建设用地土地有偿使用费分配，确保守住耕地质量红线。
（作者：国土资源部土地整治中心土地评价处 张中帆）