当前，国土资源系统党的群众路线教育实践活动正在深入进行，切实将公众参与落到实处，让更多群众参与到国土资源齐抓共管的新格局中来，理应成为践行群众路线的重大突破点。
农村土地整治作为利国惠民的工程，与广大农民群众的切身利益密切相关，土地整治中的公众参与尤其农民参与问题，越来越受到社会各界的重视。国土资源部土地整治中心以及多家院校的相关课题组曾先后深入湖北、湖南、山东、重庆、江苏等地就土地整治公众参与进行专题考察与调研，为进一步规范土地整治程序、更好地践行群众路线夯实了基础。
前不久，来自中国农业大学、山东农业大学、华中科技大学、华中农业大学等多个课题组的研究成员齐聚北京交流调研成果与考察体会，不仅充分反映了我国土地整治中公众特别是农民参与的现状问题及其深层原因，还在借鉴国内外成功经验的基础上，描绘了土地整治公众参与的理想状态，并提出相应的顶层设计构想。
在党的群众路线教育实践活动深入开展的今天，这些调查研究对于“照镜子、正衣冠、洗洗澡、治治病”无疑具有极大的现实意义。本报记者对相关调研成果进行分析，并向课题组专家了解了土地整治公众参与问题的最新研究动态。
政府出钱为农民整治土地，在有些地方却因不受农民欢迎而遭遇重重阻力，可谓费力不讨好；而在有的地方，农民自发出物、出力甚至出钱反而办得顺顺当当，甚至成了样板工程。这类对比鲜明的实例难免让人费解，也成了相关领域研究者们深入思考与研究的对象。其实，农村土地整治效果之所以出现这种“天壤之别”，关键问题就在于有没有践行群众路线，群众参与得好不好，有没有真正把农民的意愿和权益当回事儿。对此，国土资源部土地整治中心土地整治公众参与机制研究课题组、各高校专家的土地整治公众参与调研组得出一致结论：公众参与尤其是农民参与的程度直接关乎土地整治的成效。
公众参与，一个不得不说的话题
现行土地整治运行机制以自上而下的政府主导为主，农民的利益诉求容易被忽视，违背民意民愿的现象时有发生；土地整治践行群众路线理应在公众参与环节取得实质性突破，尤其应重点突出农民参与的主体地位。
“土地整治公众参与为什么反复强调农民参与？”面对这个问题，国土资源部土地整治中心副主任郧文聚的观点一针见血：“农民参与，直接关系到土地整治工作从哪儿起步，到哪里去，走什么道路的问题，实质上就是群众路线问题。”
对此，国土资源部土地整治中心综合处谭明智详细解释了土地整治公众参与机制研究课题组的想法。土地整治中的公众参与就是要在项目全过程中，政府、相关部门以及群众等利益相关方广泛参与，通过相互协商、共同确认项目方案并参与项目实施以及完成后的监督过程。土地整治的服务对象和终极受益者都是与土地密切相关的农民，离开农民的参与，土地整治的综合效益就难以充分发挥。而从实践来看，现行土地整治运行机制以自上而下的政府主导为主，农民群众作为土地整治最直接的利益主体却成为一个容易被忽视的群体，农民的利益诉求得不到有效表达与体现，甚至出现对农民正当权益的侵犯现象，导致农民维权事件不断发生，这些都违背了土地整治的初衷，严重损害了党群干群关系。“我们的政府是代表人民利益的，决策应当体现人民的意愿和要求，要做到这一点，仅凭决策者的良好愿望和优良素质是不够的，还必须有一套把人民的利益和要求由下而上及时传达的机制平台，重大决策让群众知情、让群众讨论和参与，我们的决策才会符合人民的利益。”这一点成为课题组成员们的共识。
土地整治引入公众参与尤其是农民参与，不仅仅是土地整治事业自身发展规律的必然要求，也是构建和完善国土资源管理“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”新格局不可分割的一部分，更是国土资源系统党的群众路线教育实践活动的一个着力点。
“从国际经验来看，如果没有农民广泛而深入的参与，土地整治工作是没有办法推进下去的。作为一种国际通行做法，发动更多农民参与土地整治，建立健全积极有效的参与机制，已然成为提升土地整治成效的必然要求。”参与研讨的专家们对此有同感。20世纪60年代以来随着国外发达国家（地区）社会管理逐渐从政府本位向公众本位转变，公众参与日益受到重视并逐渐从城市规划领域向土地整治规划领域拓展。
我国土地整治在最初的规划编制实施中引入了公众参与，后来公众参与尤其农民参与程度逐渐引起了社会各界越来越多的关注。全国土地整治“十二五”规划更是专门安排一节，加强规划实施的公众参与。“我们的观点也得到了国务院的高度认可，国务院在对规划的批复中明确要求‘不断完善相关的规章制度，建立公众参与制度’。”土地整治公众参与机制研究课题组对此很欣慰。随后，党的十八大报告提出“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，明确要求“充分发挥群众参与社会管理的基础作用”。就土地整治工作机制而言，从最初的“政府主导、国土搭台、部门协作、群众参与、整合资金”的实践探索，发展到倡导建立“政府主导、农村集体经济组织和农民为主体，国土搭台、部门协作、统筹规划、整合资金”的新机制，足以看出土地整治公众参与中农民与农村集体经济组织的主体地位正在理念层面逐步确立。然而，尽管各地在积极探索公众参与的有效途径，但现实并不乐观。
“土地整治仍然主要是政府行动或‘精英’行为，以农民为主体的公众参与机制尚未建立健全是不容忽视的重要因素。当前亟须进一步建立健全公众参与机制，尤其要确保农村集体经济组织和农民在土地整治工作中的主体地位，这不仅是保障农民合法权益的客观要求，也是推进土地整治事业发展的迫切需要。”从土地整治公众参与机制课题研究成果来看，尽管土地整治工作逐渐上升为国家层面的战略部署，有效搭建了城乡统筹发展的平台，但仍然存在一些需要改进的问题与不足，诸如土地整治规划编制脱离实际、项目设计欠缺合理、资金来源过于单一、工程建设水平较低、后期管护效率低等在一些地区不同程度地存在，影响了土地整治事业的持续健康发展。究其原因，都与以农民为主的公众参与不到位有关。土地整治领域践行群众路线，公众参与环节无疑成为关键之一，在这一环节应始终把维护农民和农村集体经济组织的主体地位放在首位，按照以人为本、依法推进的要求，切实保障农民的知情权、参与权和监督权。这要求土地整治管理部门及时改变观念、转变职能，由管理型机构向服务型机构转变。
公众参与，“骨感”的现实很无奈
我国土地整治公众参与的理论实践探索都还处于初级阶段，大多数依然主要依赖于政府行为而缺乏有效的公众参与；土地整治公众参与方式单一、程度不深、有效性不足，具体表现为两“不”、三“无”和一“低”的象征性被动参与。
“相对来说，我们清醒地认识到当前土地整治公众参与还是存在着一些缺陷和不足，简单可以归为两个‘不’、三个‘无’和一个‘低’”。土地整治公众参与机制研究课题组专家如此概括公众参与极具“骨感”的现实特征：总体呈现出低层次的象征性被动参与。
两个“不”，即为不广泛、不积极。一方面是公众参与主体不广泛。土地整治所有的利益涉及方，都应该参与进来；目前公众参与多局限于学术机构和研究机构，一些专家学者作为社会精英参与进去，难以完全代表广大群众的意志和愿望。特别是广大农民群众作为一个重要的利益方，参与土地整治人数少、范围窄、程度浅。另一方面是农民参与土地整治不积极，多为被动式参与。由于受文化水平、传统思想等因素影响，农民习惯于将土地整治视为政府的工作，政府如何投资、如何去做与自己无关。而地方政府则片面地认为土地整治资金是上级划拨的，把向上级交代、向上级负责并追求其政绩作为首要因素，进而忽视了服务对象农民的需求。公众参与中的农民缺位表现多样化，致使农民参与无法涵盖土地整治全过程，经常流于形式或浅尝辄止。
三个“无”，即无立法、无渠道、无保障。一是土地整治公众参与立法空白，缺乏法律法规的保障。我国至今没有专门的土地整治法或者土地整治条例，仅有的法律规定仅见于现行《土地管理法》，笼统地规定“国家鼓励土地整理”，并没有法律法规、国家政策明确农民参与土地整治的合法性、组织机构、参与形式和程序等。二是公众参与土地整治的保障机制不健全，无法使之贯穿于土地整治全过程。一直以来，土地整治公众参与仅限于个人参与，缺乏相应的组织机构，势单力薄的公众很难发挥实质性作用。同时，由于公众参与体系、制度不健全不完善，导致公众参与在时机、内容、方式和途径上存在局限性，再加上缺乏有效的公众监督机制，公众无法全程监督土地整治。三是农民参与土地整治信息渠道不畅通，缺乏主动表达利益诉求的平台。有些民主参与意识比较强的农民，也只能被动地接受调查“被参与”，不能把他们的想法有效反映出来。
一个“低”，即农民参与土地整治效率低。受上述多种因素影响，必然导致公众参与的有效性降低，农民的意愿与建议很难对决策产生影响。
当然，经济不发达、科技水平低、民众文化素质不高等都是影响公众参与能力的重要因素，而能力的培养又非须臾可成，但这并不意味着土地整治就可以忽视农民参与。“尽管公众参与在人力和时间方面都要付出代价，但从整体和长远以及实践来看，这个代价远比由于公众参与不足而导致的纠纷和耽误的代价低得多。”这一点得到了研究者们的认同。
公众参与，理想始于顶层设计
土地整治公众参与要有一套行之有效的体系保障，而且最终要在健全土地整治机制上取得突破，特别是要在立法中体现出来；从治理角度来看，要依靠农村基层组织把农民的个体利益整合成公共利益，并培育公众参与的民间组织。
“我们觉得土地整治公众参与达到理想的状况应该是，参与的主体是非常广泛的，覆盖的过程是全面的，是有法律法规保障，项目的运行很透明，公众参与很积极，意愿的表达很顺畅。”这一直是课题组专家们重点思考的问题，那么到底如何才能达到这个理想状况？查到病灶，就应对症下药，着力整改。课题组在借鉴国内外成功经验的基础上，从顶层设计层面提出建立健全土地整治公众从参与机制“六步走”构想：编制切实可行的方案，规范公众参与程序；以畅通渠道为重点，搭建公众参与的有效平台；完善公众参与体系，在不同阶段采取不同方式引导公众全程参与；加大土地整治宣传与培训力度，增强公众参与意识与参与能力；强化公众参与激励，发掘社会各界尤其农民参与的潜力；完善公众参与法律法规，健全公众参与的各项制度。
在这“六步走”的构想中，专家们呼声最高的是土地整治公众参与立法，其次是土地整治公众参与的组织机构设置。相关研究人员强烈建议修订《土地管理法》增设土地整治专章，将农民参与作为公众参与的重要内容列入。同时，制定《土地整治条例》，专设公众参与章节，以法律方式确立农民参与的主体、内容、程序、渠道、方式、制度、组织和激励措施等。同时，建议加快建立公众参与民间组织，可以通过土地行政主管部门以行政力量主导并整合农民参与的非常设机构，也可以结合村集体经济组织、村委会、农村专业合作社等成立土地整治农民团体，并将之培育为农民参与的重要阵地。
这个“六步走”顶层设计的构想，源于国内外土地整治公众参与的成功经验。德国、荷兰、日本和我国台湾地区在土地整治相关法律中都对公众参与的组织设置、参与规模、形式和步骤作了明确规定，以此保证土地整治公众参与的合理性和合法性。也正是因为如此，这些国家土地整治公众参与群体积极性高，而且有专门的组织机构作为参与平台，公众可以自始至终参与并影响决策，把自己的愿望纳入决策之中。
在国外经验借鉴中，国土资源部土地整治中心的周同重点对德国土地整治公众参与完善的法律保障体系和不同的土地整治模式进行了详细介绍。她认为，其中有三点值得借鉴：一是针对农民不理解或不懂的地方，或有农民想参与但不知道怎么参与的情况，政府有必要组织相关专家进行前期宣讲解释。二是建立每月例会制度，向公众定期通报项目实施进展，了解农民的意向动态，再根据农民的意见和建议，及时对整体方案进行修改和完善。三是政府和农民应按比例分摊土地整治资金，农民投入一定的资金以后，必定会更加关注资金的使用，这样比较有利于提高农民参与的积极性。
“我们的想法是依靠农村基层组织把农民的个体利益整合成公共利益，把内部的农民需求和外部的公共体结合起来。”华中科技大学中国乡村治理研究中心今年在湖北省4个县（市）做了土地整治公众参与的调研，他们认为，从治理视角来看土地整治要解决的问题不仅仅是工程质量、资金监管等问题，更重要的本质问题是与千家万户的农民打交道的时候，如何调节利益矛盾的问题。该中心的研究者桂华认为，土地整治最基本的任务是提供公共品，满足的是公共利益，而农民只会产生个体的利益。对此，他主张从治理的角度进行创新，依托基层村级组织的力量，将个体利益整合为集体利益并与土地整治公众服务最大限度地对接起来。
来自华中农业大学公共管理学院的汪文雄则主张对土地整治公众参与相关问题进行定量化研究，通过定量测算来研究农户有效参与提升农地整治项目绩效的机理及政策响应机制。来自山东农业大学资源与环境学院的王瑷玲结合对肥城市土地整治的调查，通过调查问卷的方式了解农民意愿，发现土地整治过程中农民最关心的是水利问题，最满意的是道路问题。农民意愿征集调查得到了中国农业大学朱启臻的认同，他认为，目前最需要研究的是如何从制度层面激发农民对土地整治的需求和兴趣，最有效的就是农民意愿需求调查法。
中国农业大学朱道林教授则认为，真正的公众应该包括利益主体和利益相关者，解决公众参与问题最直接的手段就是经济利益，重点考虑对于农户来说土地整治究竟能带来什么利益；而完善土地整治机制的问题，最关键的是要把不同类型的土地整治区别对待。针对不同类型土地整治进行差别化管理的问题，有研究人员作了进一步解释，政府主导的类型是基于公共利益的，要由政府出钱；对于农民自发的土地整治，国家可以给一定的补贴，其中对农民个体自发的、正式或非正式农民组织自发的土地整治的补贴都应该有差别化考虑。当然，不同土地整治类型的具体运作，依然要根据农民意愿调查的清单来开展，让土地整治多些“民意考量”，少些“行政干预”。
