摘 要：乡村振兴战略为中国农业、农村和农民发展提出新思路、新构想,是新时代“三农”工作的总抓手。当前, 中国农村土地制度改革进入深水区, 耕地与建设用地约束趋紧, 而宅基地超标占用和“一户多宅”等农村建设用地利用率低的现象仍然普遍存在。
引言
党的十九大报告首次提出乡村振兴战略, 强调农业、农村和农民在国民经济社会发展中的重要地位, 要求通过体制机制创新盘活农村资产, 激发农村经济活力, 以打破城乡二元经济格局, 实现城乡融合发展。2018年中央1号文件将实施乡村振兴战略作为主题, 系统阐述了乡村振兴战略的实现路径;在土地供给制度改革方面, 继农村承包土地“三权分置”改革后, 积极推动农村宅基地“三权分置”改革, 是解放农村资产资源束缚的又一创新之举, 对实现宅基地资产和生态功能转变具有重要意义。
当前, 中国农村宅基地发展呈现两方面问题。一是宅基地规模扩张较快。截至2013年, 中国农村集体建设用地面积3.1亿亩 (1亩≈1/15hm2) , 其中宅基地面积1.7亿亩, 约占集体建设用地的54%, 2014年这一比例则攀升至62.9%。二是在中国城镇化快速推进和农业人口加速向城镇转移的大背景下, 大量农村宅基地闲置落荒, 且情况愈演愈烈。究其原因, 中国现行农村宅基地产权制度严重制约了宅基地的合理配置和农民财产权的实现。因此, 农村宅基地的“三权分置”是符合国情的重要改革方式, 是放活农村资源资产、创新农民收入渠道、提高农村集体收入和改善农村社会保障的关键。本文拟从现行宅基地相关制度出发, 结合全国试点地区改革实践, 在实现乡村振兴目标的引导下, 提出农村宅基地“三权分置”权能发挥的合理化建议。
乡村振兴战略对宅基地“三权分置”的制度需求
（一）落实所有权, 明晰宅基地管理主体责任
通过试点地区宅基地所有权改革的实践总结得出, 对于宅基地管理, 政府宏观调控固然重要, 但适度发挥市场配置资源的作用和村集体自治作用也是不可或缺的。赋予所有权主体独立的法律地位, 设立如村民事务理事会类型的承担具体村务管理和调解的组织, 辅助政府和相关部门的监管责任实施到位。
（二）保障资格权, 引导农户自愿退出宅基地
只有集体经济组织成员享有分配村集体宅基地的资格, 在认定集体经济组织成员资格的方法上, 各地出现“户籍认定”“义务认定”“历史认定”“出生认定”和“习惯认定”5种方法, 其中户籍认定方法是主要的方法, 其余4种方法则是基于尊重历史、现实和风俗的弹性认定方法, 需要经过民主程序决定, 在数量上也极少。在宅基地改革试点中, 集体经济组织成员认定原则上以户籍为依据, 也需考虑其他特殊情形, 如原集体经济组织成员, 虽已转为城市户口, 依然认定其宅基地资格权。
（三）放活使用权, 建立相关防范风险机制
改革开放前, 中国宅基地使用一直是无偿、无限期且无流动。近年来, 受地方探索宅基地有偿使用启发, 此次宅基地制度改革试点区均开展了有偿使用宅基地的探索。宅基地有偿使用范围包括“一户多宅”的超标部分、本集体经济组织成员使用面积超标部分和非集体经济组织成员占有等方面;收费原则有面积累进制和面积折算比例等, 由该村集体经济组织负责收取有偿使用费, 用于村内的公共事务和公益事业。此种做法得到广大农民认可, 有利于促进社会公平, 保障农民权益。
（四）妥善处理权能之间的关系, 防止权能冲突发生
创新和实现宅基地“三权分置”机制改革, 不仅要厘清“三权”的权能内涵, 还要厘定三者之间的关系。学者认为宅基地所有权是基础权利, 资格权和使用权是派生权利, 所有权对资格权和使用权具有统辖作用, 资格权和使用权对所有权具有制衡和对抗作用, 且资格权和使用权内部也具有制衡和对抗的作用。所以, 宅基地制度改革的集体所有制性质不能变, 农民居住权要得到切实保障, 集体和农民土地权益也不能受到威胁, 这是宅基地制度改革的出发点和落脚点。
结论
党的十九大报告部署乡村振兴战略, 描绘了未来农业农村现代化的宏伟蓝图。宅基地“三权分置”是中国农村土地产权制度改革的又一创新之举, 是实现乡村振兴战略的关键环节。综合试点地区宅基地改革的多种措施, 本文认为厘清宅基地“三权”的内涵和边界, 合理处理三者之间的关系, 是改革的核心问题。首先, 组织编制村级土地利用规划, 具备条件的地区, 还可编制特色小镇、田园综合体等专项规划, 在“多规合一”原则下, 引导农民集约节约用地, 促进当地经济社会发展;其次, 各级党委、政府采用“网格化”管理模式层层解剖权利和义务, 齐抓共管, 充分发挥监管和处罚等的作用。
在宅基地“三权”关系处理上, 落实所有权, 赋予所有权主体法律地位, 给予一定处分权, 使其更好发挥统辖资格权和使用权的作用;保障资格权, 严格限定资格权的认定范围, 避免集体内部成员权利稀释, 在尊重农民意愿的基础上, 探索宅基地有偿退出的合理机制;放活使用权, 严格监管流转范围、用途和方式, 开发农房抵押贷款基金产品, 强制失地农民购买正规的医疗和社会保险, 防止贫民窟情况发生。各地区根据实际情况制定的措施可以不相同, 但保护农民居住权, 合理分配基层政府、乡 (镇) 、村集体、农户之间利益的底线不能打破。
来源：世界农业2018年10期