中国农业大学教授、博士生导师 朱道林
禹城市在缩小征地范围、规范征地程序、探索被征地农民多元化补偿机制、统筹推进征地制度改革与集体经营建设用地入市等方面做了积极的探索。
深入探索缩小征地范围，提出了综合考虑用地类型、用地主体、非营利及规划管制等要求界定征地范围的思路。
如何“缩小土地征收范围，探索制定土地征收目录，严格界定公共利益用地范围”是此次改革试点的重点。缩小征地范围的难点是如何真正做到《宪法》规定的坚持“公共利益”征地的原则，即“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。在我国现行的城乡二元制度体系下，基于“公共利益”征收土地，首先面临的问题是公共利益范围如何界定。
然而，过去关于“公共利益”的界定，大多数是单纯按用地类型、用地性质、用地主体等划分，在实践过程中往往难以操作。禹城市通过试点与分析，提出应综合考虑用地类型、用地主体、非营利及规划管制等要求进行界定。即对于用地主体能够完全服从于公共目的的，通过用地主体确定；用地主体存在多种类型的，可以通过投资建设主体，并且以“非营利”确定；还有一些是由于城市建设成片开发和规划实施的需要，乃至法律规定的排除类型。据此，具体确定了几种类型：一是用地主体属于典型的公共与公益事业主体的用地，如国家机关、政府机关、军事用地等。二是非营利性的公共设施与公益事业用地，可通过界定营利性与非营利性的判断标准，将非营利性的用地纳入征地范围。三是城市规划区范围内，为满足成片规划建设要求的用地。这是一种特殊情况，由于城市规划区范围内各种经营性和非经营性用地并存，又需要统一布局，从有利于完善基础设施建设、加强管理、合理用地、集约用地的角度，可以将城市规划区范围内满足成片开发要求的用地也纳入征地范围。
努力探索保障被征地农民利益的途径，提出资金代管模式保障长远利益
征地制度改革的另一个焦点问题是征地补偿及被征地农民利益的保障问题。对于被征地农民来说，补偿肯定是越高越好，但是不能无限制提高。因此，对被征地农民的保障问题，征地补偿标准是基础，但前提是合理补偿；补偿方式与多元补偿机制是关键。如果补偿方式不合理，缺乏保障机制也难以解决被征地农民长期生活保障问题。
禹城市积极探索多元补偿机制，所提出的“资金代管模式”是一项有意义的尝试。其基本的思路是，农民自愿、银行代管、固定收益、政府监管。具体做法是，在被征地农民及集体自愿的前提下，由政府按照征地补偿折算的年最高固定收益率，采取公开招标或竞争性磋商的方式选择银行机构代管征地补偿资金，并签订合同，由代管机构按合同约定的年收益标准（且采取定量农产品的方式抵消农产品价格变化的影响）按年支付给被征地农民，以保障被征地农民的长远利益，全程由政府成立专门的机构监管。
这一做法遵循土地作为农民长期生活保障的原理，按固定农产品收益保障被征地农民在失去土地以后的生计问题。但是固定农产品收益得有人愿意支付，因此，采取竞争性方式选择银行机构，走市场化手段。同时，坚持农民自愿，通过村民会议形式村民自主决定。此外，政府不参与具体的经济过程，但是监管执行过程。
将征地范围缩小与集体经营性建设用地入市试点同步衔接，疏堵结合符合改革路径。
本文刊于《中国国土资源报》2017 年8 月31 日第004 版