朱道林
（中国农业大学土地资源管理系）
京津冀一体化发展尽管过去被多次提出，但过去更多的是河北、天津希望借助北京的首都地位与发展优势，通过一体化带动其发展。而此次提出，似乎更多地是为了解决北京的问题，也就是利用天津、河北的近邻、资源优势，缓解北京功能过度集中、人口过度集聚所引起的城市问题。当然，河北、天津也希望借此机会承接北京所转移的产业、人口，实现转入区域的快速发展。但是，任何发展都需要一个过程，既然京津冀一体化过去多次提出而未能见效，尽管此次提出，北京乃至中央更加主动，都难以改变区域社会经济是一个长期过程的客观规律。因此，促进京津冀一体化发展，从区域社会经济可持续发展角度，应该是一个长期战略，应统筹考虑北京与天津、河北的区域资源禀赋差异、城市建设与发展中的矛盾，科学规划，合理调整功能布局，且应该作为长期发展的框架，才有可能既有利于解决北京的问题，又有利于促进津、冀的发展。否则，恐怕又是一场没有结局的争论。
一、北京最需要解决的是什么问题？
之所以提出京津冀一体化发展，那就说明京津冀发展存在着不平衡，没有达到一体化。那么不平衡、不一体化表现在哪呢？目前公认的应该是北京作为全国的首都，政治中心、经济中心、国际化大都市，多功能、多中心集中，集聚规模过大。而从地理位置上位于北京周边的河北、天津则明显缺乏集聚性，甚至还存在“灯下黑”现象，整体发展严重滞后。这就需要考虑，通过一体化发展，北京的哪些功能能够转移，津、冀又能够承接什么才有利于其发展？这是首先要弄清楚的问题。
首先，北京的政治中心能够转移吗？北京之所以成为政治中心，主要是中央机关、国务院部委集中在北京，进而外国使领馆也集中在北京，从而成为国际化都市。也就是说政治中心、国际化都市是由其集中了国家管理机构、外国使领馆决定的，因此北京的政治中心功能是难以转移的，除非迁都。当然，国际经济交流也发展成为国际化都市。另外，前不久流传的所谓“行政副中心”，不知道是如何“副”法？从国家的政治管理角度应该是一个中心、相对集中，从政府职能部门的衔接关系上也只有相对集中才满足运转要求，因此国际上任何国家也都是一个城市作为政治中心，怎么会有个“行政副中心”呢？因此，我认为行政副中心的提法值得商榷，也应慎重。
其次是经济中心，其实关于北京作为经济中心历来就有争议，城市规划理论也不主张城市多功能过度聚集，因此北京真正需要转移的恐怕就是部分经济功能。目前已经转出的最典型的就是首钢，那么还有哪些工业需要转出呢？这是需要关注的。
第三就是城市居住功能能否单独转移？目前比较典型的例子就是燕郊。位于北京东部、河北三河市的燕郊在近十年的时间里，承接了北京几十万的“购房客”，这些人大部分是在北京工作的所谓“白领”，一方面每天上下班的潮汐式人口迁移给交通带来巨大的负担；另一方面，这种“睡城”模式不仅位置要求极为特殊，不适合一般城市效仿，而且其一旦发展成熟以后的发展潜力、基础设施建设与维护负担也使人望而却步。
二、京津冀一体化需要破解的难题
首先，最难的是区域分治的难题。在中国当前的区域分治模式下，尤其是省级行政区域之间如何协调发展，一直是个难题。从国内现有城市群来看，最典型的是长三角与珠三角。长三角城市群跨上海、江苏、浙江三个省级区域，也正是由于三地互相竞争促进了长三角的快速发展，但是这种互相竞争所引起的矛盾与发展中的问题也不容回避，比如重复建设问题、基础设施共享问题等。与长三角相比，珠三角城市群均在广东，应该更有利于协调发展吧？但同样存在着各城市之间的无序竞争问题、城市信息资源与基础设施共享问题。因此，如何解决区域分治的问题是首先要破解的难题。
其次是不同城市功能如何定位。城市发展依赖城市功能，城市功能决定人口集聚，人口集聚要求城市建设，包括交通、供水等基础设施建设，医疗、教育等公共设施建设，居住、养老等保障设施建设等。同一城市群的不同城市如果是同期发展，其城市功能可以在发展过程中依靠市场的力量形成，而目前所讨论的京津冀一体化的城市群，由于北京处于先发展地位，一定程度上只能考虑北京可能转移的功能与承接地的资源禀赋、区位关系等可能接受的功能相衔接，这就需要全面规划、综合考虑，必须避免无序争抢、盲目上马等可能带来的严重后果。
三、京津冀一体化的土地利用建议
土地作为重要的生产要素，对于区域社会经济发展具有重要作用。实施京津冀一体化发展，合理确定区域土地利用格局既是重要的抓手，也是能否实现一体化发展战略的关键。
首先，应以功能定位确定土地利用格局。津、冀承接北京功能转移，一方面津、冀要具备相应的优势，另一方面要对转入地区的整体发展应该有利。尤其是津、冀承接北京转出功能的城市，应该依据其区位条件、资源禀赋等，合理确定城市功能定位，并依据其功能定位确定土地利用格局，乃至供地主导方向，防止无序竞争所引起的重复建设，使一体化既体现在京津冀之间，也体现在津、冀内部各城市之间，这样才能真正实现区域经济社会协调发展。
其次，在城市土地利用布局上防止摊大饼式的扩张。尤其是相邻区域之间，应以整体功能转移为主，防止简单的区域之间居住功能、生产功能分开所引起的人、车流动过于集中所导致的城市病问题。
第三，必须防止过度炒作房地产。如果津、冀先在房价、拥堵、雾霾等方面先实现了与北京的“一体化”，我看其他的一体化也就没有什么必要了！房地产炒作就像是毒品，炒房客乃至地方政府在享受短期投资增长、房价上涨所带来的快感以后，往往是一系列的后遗症！过去十几年的房价持续、快速上涨给当前经济发展所造成的制约与影响已经充分证明了这一点。因此，京津冀一体化应作为京津冀地区整体发展、协调发展的长期战略，必须防止炒作，防止盲目争抢。