朱道林
（中国农业大学土地资源管理系，国土资源部农用地质量与监控重点实验室）
很高兴今天有这个机会讨论关于十八届三中全会提出的集体经营性建设用地如何入市的问题。但是我总感觉，在集体经营性建设用地改革这块，尤其是十八届三中全会提出“建立城乡统一的建设用地市场”，如何建立？如何统一？争论很大，不同解读也存在差异，甚至矛盾。我个人觉得，之所以大家在认识上存在较大差异，主要是大家讨论问题的基本理论依据不一致，具体表现在对一些基本问题的认识上存在着理论误区：一个误区就是认为“市场化”就是“自由化”，其实市场经济必须是严格的法治经济，不可能说集体土地市场化改革就是全部放开了，就可以随便用了，就可以随便买、随便卖了。第二个误区，把中央文件和法律划等号，中央文件只是提出了改革的目标和方向，具体的具有可操作层面的规则、措施需要法律予以落实，需要部门规章予以落实。第三个误区，是把纯粹的经济学理论和土地经济划等号，由于土地制度和土地问题的特殊性，土地经济属于典型的政治经济学范畴，土地问题是与社会的稳定、与社会制度密切相关的，具有很强的特殊性，古今中外的土地制度都体现了这一点。
因此，我们讨论集体土地市场化问题，关键是应遵循什么规则，就是说我们进行集体土地入市或者进行市场化改革的目标究竟是什么，我觉得这个问题必须得回答，而且要大家要认识一致，如果认识不一致肯定是争论不休。有的说集体土地使用制度改革就是要让农民去分享土地增值收益，对不对？肯定是对的，但是不能作为主要目标。为什么？什么叫土地增值收益？土地增值收益本质上地租的一部分，按照马克思的劳动价值论，是超额利润的一部分，是剩余价值，是不劳而获。因此，三中全会决定中明确提出的是“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”，要让农民去享受财产性收益，但是绝对不是主要目标。而主要目标应该是“利用市场化机制去实现城乡土地资源的合理配置”，最终目标是要发挥土地的生产功能，土地生产功能一定是主要的，资本功能一定是辅助的。现在恰恰相反，很多人一看土地那么值钱，因此就说农民就该拿到这个钱，对不对？对，但是我觉得这个不能是作为我们改革的主导目标，否则土地的生产功能就会在市场化改革中受到冲击。农村集体土地市场化改革，应该吸收城市土地市场化优点，防止其缺点。优点在那？就是实现了用市场机制来合理配置土地资源，使土地的资产价值能够得到显化。但是城市土地市场化改革的弊端在哪？就是过度资本化，目前城市地价、房价如此之高已经引起很多问题，如果说让我们农村土地市场化改革最后导致让一些人到农村炒地去，那问题就大了，不仅会影响粮食安全，更重要的还可能导致社会不稳定。所以一定要防止土地过度资本化，这是改革必须要注意的问题，也是改革需要遵循的一个基本原则。
实际上关于土地制度设计的基本原则，我觉得孙中山先生说的那三句话还是值得我们现在去借鉴或思考的，即“平均地权、耕者有其田、涨价归公”，平均地权就是防止土地过度集中，历史上只要一过度集中就出问题，但是又不能像我们现在这样一家一户分散，所以才要利用市场机制来再配置。耕者有其田，实际上大家看中央文件说的也很到位，要让农民获得财产性收益，农民获得财产性收益与工商资本获得财产性收益肯定不一样，也就是地还应该是农民的，工商资本不是不能下乡，可以下乡，但应是通过租赁经营实现规模化、实现产业化，所以土地的权利和经营权利关系需要区别处理。涨价归公，很多人反对，但是我觉得涨价归公就是解决公平的问题，就是靠税收手段实现收益再分配，我们现在征地过程中是靠买卖过程实现土地增值分配，这种做法是有问题，因此需要改革，国内外的惯例都是靠税收的手段来实现涨价归公的。
所以从这个角度来说，如果坚持这些方面的原则以及正确对待前面这些问题，我觉得进一步改革，我没有大家乐观，我认为还是要慎重一点为好，因为毕竟中国范围这么大，必须先试点，在试点的基础上制订规则，乃至修改法律。我们当前的任务就是要研究这些具体细则如何构建，重点怎么去把握好哪些方面的问题，我觉得这是我们值得去研究的问题。
当前改革尤其需要解决好几个前置性的领域，首先是要建立严格的具有法律意义的规划管制制度，这一定是改革的前提。其实我们现在的规划不是没有，有的是，既有城市规划，又有土地利用总体规划，但是我们同时也知道现在的规划在用途管制方面发挥的作用并没有到位，土地利用规划基本上地方政府说了算，城市规划基本上开发商说了算，是开发商引导下的城市规划，开发商把地买到手想怎么建规划就怎么改，这种规划你能管得住用地吗？管得住这种利益关系吗？因此，必须具有明确法律地位的规划，应前置性地来解决，否则会出问题的。第二，清晰的土地权利确认和登记，这方面目前工作已经做了，包括集体土地所有权登记、承包经营权登记等，但是我觉得目前这个工作还不够，因此国家也提出要实施不动产统一登记，这个走在前面是对的，否则改革后土地直接的利益关系一旦显化，矛盾也会很尖锐，只能依据清晰的产权关系予以调解。第三，就是税收调节机制，我始终认为这是最关键的关键。不然的话，你那边规划为经营性建设用地，我这边规划为农用地，为什么你经营性用地一下暴富，我农用地老当农民。你暴富可以啊，暴富按比例交税。但是现在税制体系并没有改革到位。我个人判断，如果我们这些规则不在前面定好的话，简单的改革绝对不是农民受益，而有可能是农民受损，甚至更严重的是引起农村土地利用的混乱，我想这都不应该是改革者愿意看到的。