国有基本农田不应成为“世外桃源”

添加时间:2014-04-02 作者:李 倩 来源:中国国土资源报 添加人: 杨永侠

在当前国家不断加大耕地保护力度、严防死守耕地红线的形势下,分布在全国国有农场的近1亿亩基本农田,却仍处在法律管理的真空地带。记者调研发现,深圳在基本农田管理方面所面临的无法可依,并非特区的特殊遭遇。这一状况当引起业内足够重视。


编辑部:

在深圳采访,记者发现,一些新补充开垦的基本农田内,出现了被违法倾倒淤泥渣土、撂荒、水土流失等现象,令人好生心疼。

深圳基本农田遭遇无法可依

经过2004年城市化转地后,深圳市原集体农用地全部转为国有农用地,政府投入大量资金对国有基本农田进行了建设改造,基本农田质量明显改善,以基本农田为载体的现代农业蓬勃发展。但为什么还会出现上述不和谐音?

根本原因在于“无法可依”。记者了解到,深圳市结合自身实际、依托3万亩基本农田建成了国家级农业科技园区,然而在法律层面却遭遇尴尬——现行法律对于国有基本农田用途、承包经营方式及期限、设施农用地比例等均缺乏明确规定。

目前,有关基本农田保护的法律法规主要有《土地管理法》、《农村土地承包法》、《基本农田保护条例》。虽然,原则上《基本农田保护条例》不仅适用于农村集体所有的基本农田,也适用于国有的基本农田,但由于深圳农用地的特殊性质,基本农田使用和管理中遇到的问题无法通过上述法律法规得到有效解决。

2004年城市化转地后,深圳市的农用地属于城市国有农用地,因此不适用于《农村土地承包法》。同时,深圳市为基本农田配套的设施农用地不属于集体土地,建设附属设施难以通过《基本农田保护条例》等法律规范予以解决。此外,在深圳当地,由于建设部门与国土规划部门在建设工程报批上的规定相冲突,国有基本农田承包方建设的附属设施成为“违建”,面临着巨大法律风险。

全国1亿亩国有基本农田处境尴尬

深圳面临的国有基本农田管理难题,看似具有特殊性,实则不然。业内专家介绍,据有关统计数字,我国约有1亿亩基本农田分布在大量国有农场内,这部分数量相当可观的国有农用地,其实都面临着类似的尴尬境遇——地位重要,但有名无分,在实际操作中,无明确法律规范、无清晰管理权责。

按照《农村土地承包法》规定,该法适用于农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地。业内法律专家告诉记者,这里所提到的“国家所有的农村土地”,必须是依法确权给农民集体经济组织的,而国有农场的土地是依法确权给国有农场的,改制后的农场也应是依法确权给农垦经济组织,因此,农户承包国有农场土地,不能确权和发放土地承包经营权证。同时,国有农场的农用地的承包主体是农业职工,不是农村农民,因此也不能套用《农村土地承包法》。

按照《物权法》规定:“国家所有的农用地实行承包经营的,参照本法的有关规定。”但对于这个“有关规定”,国家及有关部门一直未出台实施细则与相关司法解释,地方执行中没有切实的依据。而且这里也仅指“实行承包经营”的,对于其他形式的土地经营如租赁、招标、拍卖、公开协商等,则没有任何规定。

国办发(2001)8号文件明确规定,国有农场的土地属于国有土地,是国有资产的重要组成部分。然而,长期以来,国家没有专门就国有农用地的承包经营出台法律法规。一些地方部门因为政策把握不准,把农村集体土地的做法与政策套到了国有农用地管理中,造成农用地管理工作“几不像”,导致国有农用地管理出现了闲置撂荒,擅自调整土地、买卖、转租土地。一些企业和个人长期低价租赁土地,为政府引导发展规模经营和现代农业制造了障碍,也使国有土地资产贬值等问题。

深圳市大鹏新区鹏城片区水稻田。

深圳市大鹏新区鹏城片区水稻田。

深圳市坪山新区大工业区传统蔬菜种植。

深圳市坪山新区大工业区传统蔬菜种植。

在国家层面出台国有基本农田使用权管理律规范

业内专家呼吁,在国家层面,应尽快出台国有农用地特别是国有基本农田使用权管理的法律规范,让国有农用地管理走上法制化轨道。

特区深圳,依然探路在前。据深圳市规划和国土资源委员会一位负责人介绍,深圳市目前正在抓紧制定基本农田保护区管理办法,该办法旨在合理划分国土、农业主管部门在基本农田保护、管理方面的职责,明确国有农用地土地使用权取得方式以及承包期限、费用等关键事项,规范并简化基本农田农业设施的报建手续,并对各部门基本农田的保护和监督管理职责、违法行为的处罚等予以细化。

国有基本农田的承包经营权与通常意义上的农村土地承包经营权内涵不同,和国有建设用地一样,其实质是一种国有土地使用权。根据土地管理法律法规,国有土地使用权取得方式有划拨、出让、承包等,集体农用地使用权通过承包经营方式取得。根据《土地管理法》第15条规定:“国有土地可以由单位或者个人承包经营,从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产”,基本农田使用权应采取承包方式取得,发包方与承包方签订的基本农田承包合同实质为国有农用地土地使用权出让合同。

结合深圳实际,业内专家建言,国有基本农田管理应从以下几方面内容着手构建:

第一,从长远来看,为了使基本农田地尽其用,应该采取市场化配置方式招拍挂出让。考虑到当前国家对农业尤其是现代农业大力扶持,一些地方将现代农业列为战略性新兴产业的现实需要以及历史遗留的农业用地问题,国有基本农田的承包不宜完全走市场竞争模式,可以采取公开招标、协商和直接发包三种形式。

第二,现代农业投资大、见效慢,考虑到这一实际因素,国有基本农田承包期太短则不利于承包单位开展高科技科研农业项目,承包期太长则不利于监管,承包期确定为8年~10年比较适宜。

第三,国有基本农田不同地块地力条件不一,应该根据地力情况、市场行情等因素制定承包费最低价。同时,为了激励企业出资参与改造基本农田,可以适当减免承包费,这也是构建耕地保护补偿机制的一种实现途径。

第四,明确国有基本农田各项设施农用地管理的主要原则和基本制度,设定附属设施的建设比例。签订承包经营合同时,应当对其附属设施建设位置、范围、面积等做明确约定,禁止在设施农用地建设永久性的酒店、停车场、会所等。

第五,有关部门加强沟通协作,简化审批手续,使附属设施真正“落地”。基本农田保护和管理主要涉及国土和农业两个部门,为避免基本农田保护区出现多头管理、权责不清,应合理划分各部门管理职责。